L’Unione Europea e il principio di transparenza: fondamenti, limiti e numeri

Di: Studio Legale Bruccoleri - il: 03-07-2017

 

Per il filosofo italiano Norberto Bobbio, una delle caratteristiche principali dell’ordinamento democratico risiede nella visibilità del potere, intesa come possibilità di accesso agli atti decisionali delle istituzioni e di controllo dell’operato del governo da parte dell’opinione pubblica.

Sebbene già nel 1766 la Svezia divenne la prima nazione europea a garantire ai suoi cittadini il diritto al libero accesso ai documenti amministrativi, solo negli ultimi decenni si è assistito ad una più ampia e capillare diffusione a livello globale del principio di trasparenza.

L’impulso decisivo derivò dalle tensioni che attraversarono l’opinione pubblica statunitense nei primi anni della guerra in Vietnam, le quali portarono il Presidente Lyndon B. Johnson a sottoscrivere il Freedom of Information Act (FOIA), nel quale si stabiliva, seppur in modo minimale, il principio di trasparenza negli atti amministrativi, seguendo la logica che, trattandosi di un bene pubblico, i documenti dovevano essere resi disponibili ai contribuenti.

Il FOIA fornì il punto di partenza per una serie di provvedimenti legislativi che formarono nel corso degli anni la base legale per una tutela più completa del diritto di accesso ai documenti. Attualmente, nonostante le restrizioni imposte dalla lotta al terrorismo, negli Stati Uniti si presentano ogni anno più di 600mila domande di accesso agli atti amministrativi e, tra queste, meno del 5% riceve un diniego totale, in quanto documenti che spesso riguardano la sicurezza nazionale, il segreto industriale o indagini in corso.

All’interno dell’Unione Europea, il diritto di accesso ai documenti rientra nel contesto legislativo del Trattato di Lisbona e del Regolamento (EC) No 1049/2001. In entrambi i casi, le istituzioni europee hanno cercato di dare una risposta coerente alla sempre crescente domanda di apertura richiesta dalle società contemporanee, ponendo come basi  del loro operato i principi di pubblicità e di trasparenza.

Principio di pubblicità

Più che come diritto per il cittadino, il principio di pubblicità è da intendersi come prerequisito per il funzionamento dell’Unione. In esso si trovano inglobati sia il principio di trasparenza che il principio di partecipazione. Il primo trova espressione nell’art.1 del Trattato dell’Unione Europea, nel quale si manifesta la necessità di “creare una maggiore unione tra i popoli europei in una UE in cui le decisioni siano prese il più apertamente possibile e il più vicino possibile ai cittadini”. Il secondo principio, iscritto nell’art.11 del TUE, esorta le istituzioni europee a mantenere “un dialogo aperto, trasparente e regolare” con le associazioni rappresentative  e la società civile

Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, invece, fornisce il supporto necessario in termini di implementazione dei suddetti principi, tramite l’art. 15 TFEU, dove si esprime l’obbligo per le istituzioni, gli enti, gli uffici e le agenzie dell’Unione di operare nel modo più trasparente possibile, in modo da “promuovere la buona governance e assicurare la partecipazione della società civile”, e l’art. 298, dove si stabilisce il potere legislativo dell’UE per l’adozione di misure atte a supportare un’amministrazione aperta, efficiente ed indipendente.

Principio di trasparenza

Come ribadito anche dalla Corte di Giustizia europea, l’assenza di informazioni e di dibattito può suscitare dubbi e perplessità verso l’Unione, e non solo riguardo la legittimità di un atto isolato, ma anche nei confronti del processo decisionale nel suo complesso. Per tale ragione, la trasparenza nell’accesso agli atti non rappresenta soltanto un diritto per il cittadino (art.42 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE), ma una delle pietre angolari della stessa UE, senza la quale non è possibile né rispondere efficacemente all’attuale crisi di fiducia, né legittimare pienamente l’operato stesso dell’Unione e dei suoi organismi.

Questo principio trova espressione nel Regolamento (EC) No 1049/2001, il quale si prefigge di garantire un pieno esercizio del diritto di accesso ai documenti e, al contempo, definirne i limiti.

Trattandosi di un diritto non assoluto, il Regolamento prevede una serie di eccezioni basate principalmente sui casi giurisprudenziali affrontati dai giudici europei. All’indomani della sua approvazione, infatti, la fragilità delle sue basi legali ha richiesto una serie di interventi addizionali da parte della magistratura europea. Allo stesso tempo, il Concilio e la Commissione hanno sempre mostrato una certa riserva, se non persino ostilità, nei confronti di una interpretazione ampia del principio di trasparenza, costringendo il cittadino a doversi appellare alla magistratura per aver garantito l’accesso a gran parte degli atti amministrativi dell’Unione.

La Corte di Giustizia europea stabilì, difatti, nel caso Sweden V Commission and Turco, che il diritto del cittadino di accesso agli atti amministrativi delle istituzioni europee è direttamente connesso alla natura democratica delle istituzioni stesse, pertanto, deve ritenersi il più ampio possibile. Questo aspetto è garantito sulla base di due requisiti: ogni richiesta di accesso deve essere esaminata in modo specifico ed individuale, in modo tale da riuscire sia a tutelare il principio di trasparenza, sia le necessità specifiche di riservatezza e sicurezza proprie di ogni organo istituzionale.

In questo contesto, di conseguenza, si possono distinguere due tipologie di esclusione all’accesso agli atti: limiti assoluti e limiti relativi.

Limiti assoluti

Inseriti nell’Art. 4 del Regolamento (EC) No 1049/2001, i limiti assoluti mirano a proteggere due aspetti fondamentali dello stato di diritto: l’interesse pubblico e la tutela della privacy.

Riguardo il primo aspetto, seppur in assenza di una definizione esatta fornita dal Regolamento, si richiamano una serie di assunti precauzionali già adottati dalla maggior parte degli Stati membri nelle rispettive legislazioni nazionali, e che mirano principalmente a proteggere la pubblica sicurezza, l’amministrazione della difesa e degli affari militari, la gestione delle relazioni internazionali e della politica fiscale, monetaria ed economica dell’Unione o di uno dei suoi Stati membri.

Nel caso Steinberg, per esempio, la Corte di Giustizia ritenne opportuno negare l’accesso ad atti collegati alla fornitura di finanziamenti da destinare in Palestina in accordo ad un programma europeo. La motivazione del diniego risiedeva nella paura che la divulgazione di informazioni dettagliate sui progetti avviati avrebbe esposto i soggetti coinvolti al rischio di pressioni o messo in pericolo la loro integrità fisica e morale.

Altro esempio giurisprudenziale emerge dal caso Thesing v ECB, dove alla Banca Centrale Europea venne accordato il rifiuto alla divulgazione di documenti relativi all’acquisto di prodotti derivati per finanziare il deficit e il debito pubblico greco. La motivazione alla base di questa decisione risiedeva principalmente nella volontà di non agitare i mercati finanziari, particolarmente vulnerabili in quel periodo, e di non aggravare conseguentemente la situazione economica del paese.

Limiti relativi

In questa categoria rientrano tutti quei documenti ritenuti in prevalenza di interesse pubblico ma che possono essere potenzialmente divulgati.

Le ragioni di un respingimento o dell’accoglimento della richiesta di accesso agli atti, in questo caso, vanno valutati caso per caso e riguardano principalmente interessi commerciali, indagini, atti specifici provenienti dagli Stati Membri e opinioni legali.

Nel caso Sweden and Turco v Council, per esempio, la Corte di giustizia si è espressa favorevolmente alla divulgazione di atti riguardanti opinioni legali richieste dal Consiglio, affermando che ciò contribuisce ad aumentare la legittimità delle istituzioni europee agli occhi dell’opinione pubblica, in quanto i cittadini europei possono in tal modo acquisire informazioni sulle modalità in cui vengono prese le decisioni, in particolare quando il processo deliberativo è concluso e non sussiste più alcun rischio di compromissione della decisione in sé.

Un caso analogo è rappresentato dalla Federal Republic of Germany v Commission, dove la Corte ha respinto il rifiuto opposto alla Germania alla divulgazione di un documento destinato alla Commissione che, però, quest’ultima non ha impiegato per prendere la sua decisione. La motivazione esposta dalla Corte, basandosi sempre sull’art.4 del Regolamento, sottolinea come nessuno degli Stati Membri goda del diritto di veto per impedire l’accesso ai documenti dell’Unione, anche se essi hanno avuto origine da uno dei suoi membri.

I numeri

Dall’ultimo Report annuale (2016) della Commissione Europea sull’applicazione del Regolamento (EC) No 1049/2001, emerge come il numero delle richieste di accesso agli atti negli ultimi anni si sia mantenuto costante intorno ad una media di seimila domande depositate, con un aumento significativo del +9% registrato nel 2015 rispetto all’anno precedente.

1.1 Richieste depositate

2011

2012

2013

2014

2015

Richieste depositate

6,477

6,014

6,525

6,227

6,752

Risposte

6,055

5,274

5,906

5,637

5,819

Si registra, invece, una diminuzione costante (-11.41%) degli accessi senza riserve agli atti amministrativi, mentre raddoppia rispetto al 2011 la cifra degli accessi parziali (+7.67%).

Il numero dei rifiuti si attesta intorno ad una media del 14%, ancora lontano del 5% degli Stati Uniti.

1.2 Accesso ai documenti

2011

2012

2013

2014

2015

N.

%

N.

%

N.

%

N.

%

N.

%

Totale

4.856

80.20

3.928

74.48

4.400

73.43

4.096

72.77

4.003

68.79

Parziale

462

7.62

454

8.61

640

10.68

866

15.36

890

15.29

Rifiutato

737

12.18

892

16.91

866

14.45

668

11.87

926

15.91

Più di 3/4 delle richieste negate di accesso agli atti trovano fondamento giuridico nella tutela della privacy e dell’integrità degli individui, nella protezione di interessi commerciali, delle indagini e dei processi decisionali delle istituzioni UE. In particolare, è da evidenziare come la tutela della privacy, altro diritto fondamentale dell’Unione, sia diventata nel giro di quattro anni la principale ragione di rifiuto.

1.3 Aree in cui si verifica il rifiuto di accesso agli atti

2011

2012

2013

2014

2015

Sicurezza pubblica

2.40

1.34

1.53

1.52

2.43

Difesa e affari militari

0.39

0.11

0.26

0.00

0.15

Relazioni internazionali

12.02

3.58

6.19

7.27

4.92

Politica monetaria ed economico-finanziaria

1.88

1.40

1.66

1.57

0.71

Privacy e integrità degli individui

8.90

14.65

16.26

21.00

29.40

Interessi commerciali

16.83

16.94

16.14

14.92

14.75

Procedimenti giudiziari e consulenze legali

6.76

9.84

5.42

4.94

4.51

Indagini, ispezioni ed audits

21.90

25.32

23.60

25.01

20.88

Processo decisionale (decisione ancora non presa)

17.15

20.23

20.60

15.95

17.69

Processo decisionale (decisione presa)

8.58

4.92

6.51

6.19

2.58

Stato Membro autore del documento

3.18

1.67

1.85

1.63

1.98

Le università si attestano come l’attore più attivo nella presentazione delle richieste, mentre gli avvocati cedono il secondo posto alla società civile.

1.4 Chi presenta domanda di accesso agli atti.

2011

2012

2013

2014

2015

Altre istituzioni UE

8.32

7.64

8.76

12.80

12.56

Autorità pubbliche (diverse dalle istituzioni UE)

13.56

7.12

8.24

8.23

6.38

Avvocati

10.69

13.58

14.46

18.30

13.06

Giornalisti

3.35

4.81

4.58

6.00

7.03

Non specificato

32.68

33.83

25.26

18.83

22.99

Società civile

8.18

10.32

16.62

16.04

15.64

Università

23.24

22.70

22.08

19.80

22.33

Concludendo, riguardo l’origine geografica delle richieste di accesso agli atti, vale sottolineare come l’Italia (7.3%) abbia ceduto nel 2015 il quarto posto al Regno Unito a alla Francia, entrambi a pari merito (7.6%), dietro la Spagna (9.9%), la Germania (11.7%) e, ovviamente, il Belgio (26.8%).

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